Una nuova sentenza, in linea con la n. 131 del 2020, ribadisce che è consentito, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, un modello organizzativo di rapporto con la pubblica amministrazione ispirato non al principio di concorrenza, ma a quello di solidarietà
di Luca Gori*
La Legge regionale della Sardegna n. 48 del 2018 (Legge di stabilità 2019) ha previsto che la Regione sia autorizzata a finanziare annualmente l’Areus (Azienda regionale emergenza urgenza Sardegna) per le «attività rese dalle associazioni onlus e cooperative sociali convenzionate con il Servizio di emergenza-urgenza 118».
Il ricorso in via principale del governo ha censurato il richiamo allo strumento della «convenzione» in riferimento a soggetti quali le «cooperative sociali» e le «associazioni onlus»: si tratterebbe di una violazione dell’art. 57 del Codice del Terzo settore (Cts) che, diversamente, consentirebbe l’affidamento in convenzione dei servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza, in via prioritaria, soltanto alle organizzazioni di volontariato, iscritte da almeno sei mesi nel registro unico nazionale del Terzo settore, parte di una rete associativa nazionale (art. 41, c.2 Cts) e, infine, accreditate sulla base di una (eventuale) legge regionale. In tal modo, la Regione Sardegna avrebbe ecceduto dalle proprie competenze, incidendo sull’assetto della materia definito dal legislatore statale in tema di tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lett. e) Cost.) e dalla competenza attribuita allo statuto speciale di autonomia.
La sentenza n. 255 del 2020 risolve la questione affermando che la disposizione impugnata (definita “non felice”), avendo carattere esclusivamente finanziario, non intenda disciplinare, sul piano sostanziale, il rapporto convenzionale, il quale rimane soggetto alle disposizioni, statali o regionali, in materia. In tal modo, la norma non appare affetta da profili di incostituzionalità, che invece riguarderebbero, eventualmente, le altre disposizioni regionali che disciplinano la fattispecie “convenzione”.
L’importanza della decisione per il Terzo settore
Ci sono però due elementi di notevole interesse nella sentenza.
La prima è che la sentenza conferma il precedente della sentenza n. 131 del 2020, ribadendo che nel quadro normativo europeo è già consentito che gli Stati membri apprestino, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, un modello organizzativo ispirato non al principio di concorrenza, ma a quello di solidarietà, che può prevedere l’affidamento tramite modalità estranee al regime dei contratti pubblici o comunque attraverso un regime di evidenza pubblica alleggerito (in particolare, si ricorda il considerando n. 28 e l’art. 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE). Assai significativamente, la pronuncia richiama le recenti modifiche introdotte al Codice dei contratti pubblici che hanno fatto salve le diverse modalità previste dal Codice del Terzo settore, introducendo così un importante coordinamento fra le normative.
Ma vi è pure una interessante indicazione interpretativa di ordine generale. Afferma, infatti, la Corte costituzionale che «non è di palmare evidenza che il citato art. 57 abbia voluto limitare l’istituto convenzionale, per il servizio di emergenza e urgenza, soltanto alle organizzazioni di volontariato, come dedotto dalla parte ricorrente, restringendo così il campo degli affidatari rispetto alla ricordata normativa europea e al codice degli appalti, che includono tale servizio tra quelli per cui è possibile derogare alle procedure di evidenza pubblica. La disposizione è esplicita nell’indicare la facoltà di affidare con convenzione il servizio alle associazioni di volontariato “in via prioritaria”. Il che pone un problema interpretativo di soluzione non univoca, sul quale non fornisce argomenti la difesa dello Stato, così come non li fornisce riguardo all’applicabilità dell’art. 57 alle cooperative sociali, in ragione del rapporto tra il codice del terzo settore e la legge n. 381 del 1991, che lo stesso codice sembra qualificare come disciplina speciale».
L’art. 57, quindi, sarebbe da considerare come norma speciale rispetto alle convenzioni di cui all’art. 56 del Cts, che esenta da una valutazione preliminare di maggior favore rispetto al mercato e che richiede condizioni ulteriori per l’affidamento in “via prioritaria”. Ma quest’ultima espressione – “in via prioritaria” – non sarebbe da leggere come modalità esclusiva, bensì come possibilità preferenziale fra le diverse consentite dall’ordinamento. In tal modo sarebbero possibili anche altre forme di affidamento del servizio di emergenza-urgenza: ma si tratta di un sentiero interpretativo tutto da approfondire.
* Costituzionalista e docente presso la Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa – centro di ricerca Maria Eletta Martini – Cantiere terzo settore